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Como se faz e negoceia um Orçamento do Estado?

É a Lei com a qual o governo obtém a autorização para cobrar e gastar dinheiro dos contribuintes. Mas como é que se desenha, calcula e negoceia um OE?

Todo o processo que culmina com a apresentação da proposta de Lei do Orçamento do Estado obedece a uma série de passos complementares que são desenvolvidos ao longo de um período que pode superar um ano.

Em condições normais, este “ciclo orçamental” desenvolve-se sempre pela mesma ordem, através da mesma sequência de passos. O Orçamento do Estado para 2016, porém, ficou longe de ter a sorte de poder ser feito “em condições” normais.

Não fossem a inversão parcial da austeridade e as reversões suficientes, junte-se-lhe um calendário tardio – culpa do agendamento eleitoral e das demoras na aceitação do atual governo –, acrescente-se um Eurogrupo mais agressivo do que em anos anteriores, ou as exigências dos acordos com os diferentes partidos que sustentam a maioria parlamentar, e é fácil entender os problemas que o executivo enfrentou nas últimas semanas.

Uma das formas de perceber a dimensão da derrapagem do calendário orçamental identifica-se se pensarmos nas Grandes Opções do Plano (GOP). Normalmente surgem em maio do ano anterior ao que o Orçamento diz respeito.

Este ano surgiram em janeiro, menos de um mês antes da apresentação do OE – ao longo dos anos da troika, contudo, foi normal que o calendário das GOP derrapasse, até porque o Memorando de Entendimento já era, por si, uma espécie de GOP.

Mas olhemos então para os principais passos que levam ao desenho de um Orçamento do Estado. A seguinte síntese baseia-se no livro “Finanças Públicas“, escrito por José Albano Santos, docente universitário, formado pelo ISEG, e editado pelo Instituto Nacional de Administração. Uma obra surpreendentemente acessível pelo que, faça-se a ressalva, qualquer imprecisão ou erro neste texto é da nossa exclusiva responsabilidade.

Ao início eram as projeções…

As Grandes Opções do Plano (GOP) são, então, o documento que pode ser visto como o tiro de partida para as etapas mais fulcrais na preparação de um OE. Daí que por norma cheguem à Assembleia da República para discussão em maio, apresentando o cenário macroeconómico atualizado à data e a evolução previsível do mesmo cenário.

É uma atração terrível a de assegurar o equilíbrio das receitas e das despesas à custa da atrofia das despesas e do exagero das receitas

A partir daqui devem ficar definidas as bases iniciais para pensar o OE do ano seguinte: falamos por exemplo das previsões mais recentes sobre consumo, investimento ou inflação, indicadores com impacto profundo no que serão as receitas e despesas do futuro OE – menos consumo que o previsto resulta em menos receitas que o previsto, etc… A definição destas projeções macro cabe ao Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais (GPEARI) do Ministério das Finanças.

As GOP apresentam, assim, esta base de trabalho normalmente a cinco meses da data-limite definida por lei para a apresentação do Orçamento do Estado, fixada a 15 de outubro. Este ano, as GOP surgiram nem a um mês da apresentação do OE: esta sexta-feira, dia 5. É pelo cruzamento das projeções presentes nas Grandes Opções, com o programa político do governo e as regras europeias definidas pelo Pacto de Estabilidade, cuja interpretação é adaptada a cada estado-membro, que passa então a ser pensado, ponderado e desenhado em maior detalhe o Orçamento do Estado do ano seguinte.

Direção-geral do Orçamento

A definição das grandes linhas que servirão de base para o OE marca a entrada da Direção-geral do Orçamento no centro de todo o processo orçamental. Compete a esta direção nesta fase compilar, organizar e fazer chegar a todos os serviços públicos uma circular com as instruções que devem observar na elaboração de cada orçamento de cada serviço.

Qualidade do Orçamento do Estado depende, em boa medida, da forma como os serviços estabelecem as suas previsões, tanto de despesas como de receitas
A direção-geral do Orçamento receberá depois os vários orçamentos dos serviços que compõem o Estado, de Fundos e Serviços Autónomos, a Serviços Integrados à Segurança Social. Já dos serviços do Ministério das Finanças virão, por seu turno, as previsões sobre as receitas esperadas.
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Os manuais de Finanças Públicas e mesmo a Lei de Enquadramento Orçamental são bastante claros sobre este ponto do processo: A importância do Orçamento do Estado ou a imprevisibilidade de algumas rubricas que têm de ser obrigatoriamente previstas aconselham – deviam obrigar – a muita cautela com as projeções.

Esta cautela raramente se verifica, porém. Daí o aparecimento de medidas avulsas a meio do ano, ou o avanço de orçamentos retificativos ou suplementares, que têm sido mais regra que exceção nos últimos anos em Portugal. Pelas críticas, o documento que será agora apresentado por Mário Centeno também confirma essa mesma falta de cautela que a teoria tanto recomenda.

“É uma atração terrível a de assegurar o equilíbrio das receitas e das despesas à custa da atrofia das despesas e do exagero das receitas”, lembra Albano Santos a dada altura no seu livro. Mais terrível fica se nos lembrarmos que mais do que depender da tutela das Finanças, o Orçamento do Estado está sujeito em grande medida à Política. E esta vê o mundo de forma bem diferente.

“Se o Orçamento do Estado seguir por caminhos errados em matéria de estimativa será muito difícil, se realmente for possível, corrigi-lo”, reforça o autor. “Há incentivo para esconder impostos, sobreenfatizar benefícios da despesa e ocultar compromissos financeiros do Estado.”

Métodos: receitas e despesas

No apuramento das projeções sobre receitas e despesas para o ano seguinte os diferentes serviços devem seguir as diretrizes que a DGO lhes fez chegar entretanto, fixando um valor para as suas despesas de acordo com as previsões dos seus gastos.

Este método de avaliação direta, porém, acaba por perder importância face ao histórico das despesas dos serviços: o chamado ‘incrementalismo’. Ou seja, olha-se para o que se gastou em anos anteriores e constrói-se uma previsão a partir desse ponto, mais do que avaliar o que está pensado ou recomendado para o ano seguinte.

Já nas receitas estas podem-se calcular por via ‘direta’, à falta de dados anteriores, ou através de um histórico relativo ao penúltimo ano – no caso das receitas que apresentem alguma estabilidade. Outros métodos são o das correções – quando é possível prever uma subida meramente nominal nas receitas – e a do rendimento médio: se a receita em questão é irregular então olha-se para a média dos últimos anos para se estabelecer uma baliza minimamente coerente.

Avanço e aprovação

Além dos contactos entre a DGO e os diferentes serviços que estão na esfera do Orçamento do Estado, também o Ministério das Finanças deve manter um diálogo constante e bilateral com os diferentes ministérios para debater (ou forçar) eventuais – e quase obrigatórios – ajustamentos.

Afinal as Finanças são o árbitro numa luta em que todos querem uma fatia cada vez maior de um bolo que a cada ano parece ficar mais pequeno. A tutela vai igualmente ficando atenta às diferentes conversações bilaterais entre a DGO e as entidades públicas, para tentar que no final de todos os contactos ser o menos surpreendida possível pelo resultado provisório da soma de todas as partes.

É no final de todas estas negociações e avanços e recuos de diversas conversações bilaterais que o projeto de Orçamento do Estado ganha então pernas para tornar-se em Lei do Orçamento do Estado, aquela que em anos normais deve chegar ao Parlamento até 15 de outubro.

Esta proposta deve conter um alargado número de documentos incluídos – mapas com receitas e despesas dos serviços integrados, Segurança Social, etc.. -, além do relatório onde se apresenta e justifica a política orçamental que será seguida.

Depois de chegar à Assembleia da República, esta tem 45 dias para discutir e votar o documento, não só na generalidade mas também na especialidade, através das distintas comissões parlamentares. Concluído este processo, o governo avança então com o decreto-lei de execução orçamental que marca definitivamente a entrada em vigor do novo Orçamento do Estado.

in: Dinheiro Vivo, 3 fevereiro 2016

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